来源：：科技情报参考

作者：眭纪刚

摘 要：科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。自工业革命开始，与传统发展方式主要依靠人力和土地等要素投入相比，科技创新活动成为现代经济发展的主要驱动力，也成为大国竞争的关键。党的十八大以来，科技创新已经摆在我国发展全局的核心位置。经过多年发展，我国创新主体结构的建设任务已经基本完成。随着国内外发展环境的变化，我国创新体系建设需要从点的突破转化为系统的整体推进，特别是提升国家创新体系的整体效能。

科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。自工业革命开始，人类进入现代经济发展阶段。与传统发展方式主要依靠人力和土地等要素投入相比，科技创新活动成为现代经济发展的主要驱动力，也成为大国竞争的关键。

一、大国科技创新发生重大变化

工业革命早期的个体创新活动。在第一次工业革命中，学习和知识积累是隐性和基于实践的，发明者的技能和知识基础源于已有的行业，所有发明都来自生产实践和发明者个人的努力，科学在这一时期的重要作用尚未得到普遍认可。英国通过非正式和传统的学徒制培养了大量技术人员与工匠，他们对新发明的工程细节完善做出了平凡却不可或缺的贡献。例如，凯伊的飞梭在18世纪30年代第一次使用，提高了纺纱的生产率。1765年哈格里夫斯发明的珍妮纺织机被看作工业革命的开端，这种机器与原来相比不需增加劳力就可以把几根线纺成一条，生产效率大大提高。理发匠阿克莱特发明的精纺机，用机器驱动轮子捻拧棉线，适用于不同粗细和硬度的棉纺。1771年，阿克莱特建立了第一个纺纱厂，将大量劳动力聚集于同一场所，形成了最早的工厂生产体系，并成为当时主要的生产组织形式。克劳普顿发明的骡机兼具纺纱机和水轮机的某些特点，其技术先进性得到了广泛的认同。瓦特改进的蒸汽机被视为工业革命的标志，不仅促进了生产从家庭向工厂的转变，还提高了工厂结构和设立地点的灵活性。而斯蒂芬森发明的火车，使斯密强调的由市场扩张而产生的规模经济、专业化等效应得以迅速实现。

工业革命后期的建制化创新活动。在第二次工业革命早期，仍然存在大量独立研究机构和发明人，但新工业革命的重工业化和资本密集化使技术创新的复杂性增强，创新所需的资源投入增多，独立研究机构和发明人难以成功地进行创新活动。到了18世纪末和19世纪初，随着技术复杂性的提升，技术进步被赋予更多科学的特质，越来越多的知识被编码化，这也加速了不同部门间相关知识的扩散。个体发明家已经无法满足现代科技创新的需要，更大基础设施的支撑、更多人员的参与、各种综合性知识的运用已成为新时期科技创新工作的必然要求。在此背景下，工业实验室、研究型大学、国家实验室等建制化机构逐渐取代了个人在创新活动中的主体地位，从早期的个体创新活动转向建制化和系统化的创新。

组织制度创新是第二次工业革命的一个重要标志，它把产业与科学联系起来，并在几个方面改变了创新过程：一是对发明者进行规范的训练变得相当重要，工匠式的发明创造数量大大减少；二是企业外部开展规范化培训和研究的各种机构的作用明显增强；三是企业内部基于经验和编码的科学与技术知识成为企业扩张及多元化的强大推动力。企业研发的内部化是促进技术创新的一项意义重大的制度创新。这不仅能减少企业引进新技术的市场交易费用，还可以扩展企业内部知识基础，增强其技术吸纳能力，因此大大增强了企业技术创新的能力。德国的一些大企业率先整合了专业化的研发部门和实验室，把科学家和企业家聚集到一起，提高了对创新可能性的认识，减少了创新风险，增加了创新收益，为产业技术创新提供源源不断的动力。

美国在第二次工业革命早期虽然有爱迪生这样的个人发明家，但是大企业模仿德国化工企业建立的工业实验室在技术创新中发挥更重要的作用。这些机构招收科学家和研究人员，源源不断地研制出富有创意的新产品，有的研究还处于科学前沿。从1910—1950年，在工业发达国家的产业界中研究成果增加了近100倍，其中80%是诸如杜邦公司、AT&T公司、标准石油公司这样的大型公司内部研究部门的成果。高等教育也成了美国20世纪早期科学和工程追赶的重要因素，因为大学是科学技术知识的公共存储器，它们在教学中积累知识、又通过研究扩展了知识。二战期间，为了赢得反法西斯战争的胜利，美国政府又组建了国家实验室，集聚了相关领域的顶级科学家，创新活动的建制化色彩更加凸显。

后发国家创新体系的兴起。对于后发国家而言，如何通过塑造良好的制度环境发挥各类创新主体的作用，成为创新追赶的重要任务。二战后，日本在技术落后的情况下，通过大规模引进美国的先进技术，并加以适应性改造，同时通过自身的组织创新，在经济发展和科技创新方面取得了长足进步，甚至在20世纪80年代开始挑战美国的工业领导者地位。相比之下，美国和欧洲等传统发达国家在这一时期的发展步伐却大大放缓，在工业制造领域的优势正逐步丧失，引发了高技术产品贸易的国际冲突和决策界的高度关注，对国家竞争力的研究也逐步提上了日程。在此背景下，不少国家的学术界和政策界兴起了一种“技术国家主义”的思潮，认为虽然国家的技术竞争力由企业组成，但一国的技术能力可以通过国家行为来构建。借助国家和政府的推动作用，不断提升企业创造新产品和新服务的能力，是提升国家竞争力的有效办法。

正是在研究“日本奇迹”时，英国科学政策研究者佛里曼提出了“国家创新体系”（National Innovation System，简称NIS）概念，并把日本经济的成功归因于高效的“国家创新体系”，即一种由公共部门和私人部门共同构建的网络，一切新技术的发起、引进、改良和传播都通过该网络中各组成部分的活动和互动得以实现。国家创新体系的功能是支持创新的产生、发展与扩散，其效率取决于与技术经济范式的匹配度，并直接影响一国的经济绩效。相比欧美发达国家，20世纪70年代的日本虽然没有为信息和通信技术（ICT）革命做出原创性技术贡献，但其国家创新体系有极强的消化吸收外来技术、通过持续改进来培育本土创新的能力，因而率先抓住了技术范式跃迁的机会。此后随着1997年OECD系列报告的发布，国家创新体系理论迅速在世界范围传播开来。

二、国家创新体系有何重要作用？

自1985年启动科技体制改革以来，我国科技发展的一个重要目标是促进科技与经济相结合。但是早期的改革缺乏理论指导，科技创新活动缺乏系统性。例如，早期改革主要是面向科研院所、高等学校的重点突破或单项推进，侧重于微观运行机制。另外，早期改革的思路受线性模型的影响，对科技与经济的理解比较简单，对于市场需求对科技的拉动作用以及科学技术是处于经济社会大系统中的子系统，受制于经济社会大环境的影响的认识相对不足。

20世纪90年代中期，加拿大国际发展研究中心（IDRC）受中国国家科学技术委员会委托，评估中国科技体制改革十周年的成效时，建议中国重视国家创新体系建设。国家创新体系概念由此被引进中国，在中国学界和政策界产生重大影响，并成为指导我国科技体制改革的重要理论基础。1997年12月，中国科学院向党和国家提交了《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的报告。1998年初，中央领导人做出批示，提出要建设“我们自己的创新体系”。随后，党中央、国务院做出建设国家创新体系的重大决策，决定由中国科学院率先开展知识创新工程试点，开始建设我国的国家创新体系。2006年出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》正式提出建设中国特色的国家创新体系，即以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统，包括技术创新体系、知识创新体系、国防科技创新体系、区域创新体系和科技中介服务体系五个子系统，也标志着中国科技体制改革和科技政策进入国家创新体系建设阶段。

此后，党和国家的重大战略、规划和政策，如《中共中央、国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（2012）、《国家创新驱动发展战略纲要》（2016）、党的十九大报告（2017）、党的二十大报告（2022）等，均将国家创新体系建设作为科技体制改革和创新驱动发展的重要任务。由此可见国家创新体系在中国科技体制改革中的重要作用。

三、我国国家创新体系建设成效如何？

2021年修订的《中华人民共和国科技进步法》第四条对国家创新体系进行了新的论述：“国家完善高效、协同、开放的国家创新体系，统筹科技创新与制度创新，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，充分发挥市场配置创新资源的决定性作用，更好发挥政府作用，优化科技资源配置，提高资源利用效率，促进各类创新主体紧密合作、创新要素有序流动、创新生态持续优化，提升体系化能力和重点突破能力，增强创新体系整体效能。”这一论述体现了我国对于国家创新体系的认识更加深刻。从这一表述可知，我国的创新体系要具备“高效、协同、开放”的特征。

在中央的总体部署和全社会共同努力下，我国创新体系建设取得巨大进步，已初步建立起与社会主义市场经济相适应的国家创新体系。首先，创新主体功能结构优化。我国形成了企业、高校、科研院所和科技中介机构等各具优势和特色的多元化创新主体格局。企业已成为研发投入和技术创新的主体；高校是以人才培养和基础研究为主要使命的创新主体；科研机构则是以国家战略使命和行业发展需求为导向的创新主体。各类新型研发机构不断涌现，兼具科学研究、技术开发和产业发展职能，成为传统创新主体的有益补充。其次，创新政策体系日益健全。目前我国已经形成了涵盖创新宏观管理体制、创新资源配置机制、产学研合作机制、成果转化机制、人才培养机制、科研管理机制、激励评价机制等领域的政策体系；进一步完善了财政、税收、金融、人才、对外合作、产业发展等多方面政策举措；《中华人民共和国科技进步法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国促进科技成果转化法》等相关法规出台或修订，标志着我国科技创新法律法规框架基本形成。再次，科技创新能力大幅提升。随着创新体系的不断完善，我国创新能力不断提升。2022年中国创新指数达到155.7，自2015年以来年均增长6.5%。我国研究与试验发展（R&D）经费投入占国内生产总值的比重从2012年的1.91%持续提高到2022年的2.54%，已处于发展中国家前列，超过欧盟平均水平。科研人员数量、科学论文产出、专利申请量和授权量位居世界第一。总体来看，中国科技创新已进入世界主要国家中游水平，部分重点和关键领域已接近或达到国际先进水平。最后，创新驱动发展成效显著。创新驱动发展战略实施以来，科技创新为经济社会发展和民生改善提供了有力保障。我国涌现出一批国际知名创新型企业，掌握了一批具有自主知识产权的技术，装备制造能力和技术创新能力快速提升，促进了一批高新技术产业迅速崛起。战略性新兴产业增加值占经济总量比例不断提升，有力支撑了发展方式和发展动力的转变。

尽管我国科技体制改革和创新体系建设取得巨大成就，但是与新时代的新任务新要求相比，我国的创新体系仍存在不足之处，直接影响了整体效能的提升。经过20多年创新体系建设，我国创新主体结构的建设任务已经基本完成。随着国内外发展环境的变化，我国创新体系建设需要从点的突破转化为系统的整体推进，特别是提升国家创新体系的整体效能。从定义可知，国家创新体系更加强调非技术因素对创新的影响，着重关注创新体系各要素的相互作用及其作用方式，其目标是要考察整个创新体系内的相互作用和联系，考察系统能否有效地推动知识的生产、扩散和使用。因此，“制度设计”是国家创新体系的基本出发点。提升国家创新体系整体效能，就是在国家创新体系内，形成创新各主体、各环节、各方面相互支撑、高效互动的格局，其关键在于改进制度设置，打破主体之间、子系统之间的壁垒，发挥系统的整体作用。可见，决定国家创新体系整体效能的是各类创新主体和要素的紧密程度和交互作用。