来源：数字经济与社会

除了底层外，互联网各层的“互联互通”在全球还没有共识。
对于居优势地位的企业来说，互联互通相当于把资源灌注给其他竞争对手，动力明显不足。这时需要一套好的利益机制来保证互联互通能够长久运作。
资本市场之所以会产生反应，更多是来自于不确定性。不知道市场改变的过程中哪些人要去负担成本，有赢家，必然也有输家。

本文首发于2021年9月23日《南方周末》

互联网“拆墙”得到消费者的一致支持，但具体如何实施需要分辨的问题仍然很多。 （视觉中国/图）

“互联网拆墙”的传言，7月中旬就已在业内流传。2021年9月13日，中国工业和信息化部相关负责人在国务院新闻办发布会上捅破了这层窗户纸。

工信部表示将在保障互联网安全的前提下，推动即时通讯屏蔽网址链接等不同类型的问题，分步骤、分阶段得到解决。早在7月，工信部就启动了为期半年的互联网行业专项整治行动。

互联网“筑墙”历时十三年，自淘宝屏蔽百度爬虫始，直至字节跳动和腾讯连绵不断的诉讼战，纷争从未停歇。

互联网“筑墙”是出于对流量资源的竞争，如今“拆墙”的背后也难以回避利益相关方对流量重新分配的关切。

此次工信部的新闻发布会后，阿里巴巴回应将按照工信部相关要求，与其他平台一起面向未来，相向而行；字节跳动呼吁所有互联网平台一起行动起来，不找借口，明确时间表，积极落实；腾讯则表示，在以安全为底线的前提下，分阶段、分步骤实施。

此前，阿里巴巴和腾讯也就“互联互通”有过表态。8月4日阿里巴巴董事局主席兼CEO张勇说，“平台之间如果能实现互联互通，肯定能带来新的改革红利。互联开放，结果会是多赢。”

8月18日，腾讯总裁刘炽平表示，腾讯生态本质上是开放的，但不同平台打通会出现很多问题。比如平台互通后，两边生态的差异，会影响到现有的商业模式，同时经营者也面临难以估量的管理责任，将给用户与商家带来不利影响。

南方周末记者采访了多位互联网平台人士，有人表示互联互通能激发改革红利，也有人认为互联互通，好比打开了一个潘多拉的魔盒，谁都不知道会带来什么。

“开放”外部链接只是“互联互通”的第一步，接下来会如何继续、开放到什么程度、开放后会产生怎样的正负效应、负面效应的成本由谁承担，这些问题还没有答案。南方周末记者致函工信部询问，截至发稿未获回复。

为了厘清这些问题，南方周末记者专访了对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心执行主任许可、中国社会科学院经济研究所微观经济学研究室主任杜创、北京大学法律经济学研究中心主任邓峰。三位专家对平台经济、反垄断等领域均有深入研究。

每一层的“互联互通”都应充分论证

南方周末：“互联互通”这一概念来自基础电信领域，基础电信业的“互联互通”是否适用于互联网平台？

杜创：互联互通，在经济学上指网络之间的兼容性。达到兼容，有两种做法：一是制定行业内的共同标准；二是某家企业向其他企业开放接入端口。基础电信行业和互联网行业的互联互通都有这两种做法。

两个行业的共同之处是，这些产品都有网络外部性，具有很强的规模效应。20世纪80年代后，大家逐渐意识到“互联互通”能够保留行业的规模效应，同时又能保持市场的竞争性，也就出现了1990年代的电信业改革，但这不意味着互联互通一定优于不连通。

两者的差异在于：基础电信行业的互联互通是通过设置通用的行业标准来实现，最终形成一张大网。早期的PC互联网时代，所有网站间只要遵循HTTP协议，就能实现联通，而到移动互联网时代，出现各种不同的应用程序，互联互通更为复杂，更多地表现为接入。

许可：从网络空间结构来看，互联网分为底层的物理设施层、代码层、应用层、数据层和信息层，每个层面的互联互通含义各不相同。按照电信条例的规定，底层基础设施中的电信资源为国家所有，而避免重复投资和网络规模效应的优势，是其互联互通的法律和经济原因。

目前，底层互联互通在全世界范围内获得普遍共识，但基础电信的网间结算仍存在大量争议，监管部门前后出台多个政策文件明确网间结算标准，经长期磨合才解决。

工信部此次的规定只是在互联网平台信息层的互联互通，没有涉及数据共享、开放API接口等。不能认为电信条例中规定的互联互通可以直接适用于当前讨论的场景。

南方周末：互联网平台的“互联互通”要通到什么程度？有没有禁区？

许可：前面谈到的五个层次，越往上，“开放”的共识就越少，每一层的“互联互通”都需要充分论证。

应用层“互联互通”的案例，如美国FTC诉脸书拒绝某些App接入，法院最终驳回起诉，认为脸书没有向竞争对手开放App的义务。也就是说，除了底层外，互联网各层的“互联互通”在全球还没有共识。

只有在特殊场景下，按照中国竞争法相关规定对个案加以判断。比如，特定场景下经营者的市场势力和具体行为，是否构成垄断或者进行恶意的不兼容。这只是以具有支配性地位或优势性地位为前提的“强制开放”，并非前述的“普遍开放”义务。

在个案判断中被认定具有支配地位的互联网平台可能有开放的义务，但依然允许具有支配地位的经营者进行合理性抗辩。这是各个利益相关方长期博弈的过程，政府参与其中，依法进行调查程序和论辩程序，从而做出对行业最好的决定。

杜创：互联互通本身有成本，这也是一种经济决策的问题。在收益和成本之间找到的最优解，这也决定了互联互通的程度。

原则上，只要企业通过协商或交易就能够达成联通，此外还要遵循监管要求，严守隐私保护、网络安全等底线。

南方周末：如何理解工信部此次所提出的“互联互通”？

许可：当前工信部的“互联互通”更多是站在消费者权益保护的角度，他认为网络平台间的相互隔离，给消费者带来许多不便，影响消费者用户体验，甚至影响消费者的选择权，而非从平台义务和市场竞争上讨论“互联互通”。

治本之策是要交给消费者更多选择权，增强平台自己的公开性、透明性和参与性。开放性的平台，根本上应是平台治理规则的开放，应该将更多权力赋权给用户。赋权有两个层面：第一是要允许用户代表参与平台规则的制定，增强规则的透明性和公开性；第二个是增加用户退出的选择权，让个体自己决定其看或不看什么内容。

“互联互通”形成共识要平衡各方利益，考虑如何让多方在可预期的法律规则中得到利益平衡，最后促进整个社会福祉的最大化。

邓峰：目前互联网平台间的链接并非是“屏蔽”，而是“不兼容”，用户不是无法发送链接而是需要多一个步骤。比这个“屏蔽”的情况更普遍的，比如电信用户缴费和办理业务也只能在电信营业厅，不能去联通或者移动的营业厅。

目前，工信部要求的互联互通，严格来说在全世界都没有先例，现在的政策踏入的是一个没有前人探索的领域。

流量优势地位企业，开放动力不足

南方周末：“互联互通”是否意味着互联网平台要免费开放？

杜创：从目前中国的情况来看，促进互联网平台互联互通这一大方向，总体来看是正确的。

然而，对居优势地位的企业来说，互联互通相当于把资源灌注给其他竞争对手，其开放动力不足。而新进入市场或不具有优势地位的企业，可能不需要付出互联互通的成本，对互联互通的诉求更大，最终形成大企业激励不足、小企业激励过度的情况。

这时就需要监管的介入，尤其是需要一套好的利益机制来保证互联互通能够长久运作。比如，如何设计合理的接入费用，既能保护企业创新动力，又能保障足够开放。

邓峰：即时通讯平台打开其他平台的链接，不一定会影响到其固有市场，但肯定会影响到收费和盈利。而互联网平台间的收费标准问题却难以解决。中国互联网竞争瞬息万变，费用标准实际上是对未来市场发展的估值，尤其是流量巨头企业间往往难以达成共识，不确定因素太多。

许可：“开放”不一定是免费的，可能涉及平台间结算。对于互联网企业来说，尤其是提供免费服务的互联网平台，其提供的服务本质是流量，流量就是真金白银。

互联网开放的费用计算究竟应该采取市场价格、强制协商价格还是法定价格，还需要广泛的讨论。西方国家有强制磋商的经验，强制双方就某个问题讨价还价，法律不规定实质条件，但双方必须进入法定程序内磋商，这是在程序上进行管控。相比之下，法定价格较难估算，随着市场环境的变化，各方业务场景和类型不同，流量价格可能完全不同。

此外，以市场价格为基础的“公平、合理、无歧视”（FRAND）原则值得认真考虑。在知识产权领域，为了消除标准必要专利许可过程中通常会产生的“锁定效应”，法律规定某些专利必须开放给第三方，保证在法定使用的情况下，设定一个各方都能接受的使用价格，以平衡权利人利益和社会福祉，我国之前的电信领域执法也曾多次使用这一原则。未来，这一原则在互联互通领域是可以探索的。

南方周末：互联互通后，平台间的“结算”机制应由哪个部门来制定？

杜创：目前还没有谈到平台间结算这个问题，至少还没有作为一个特别重要的问题提出来。但真正要大规模开放，这个问题肯定是不可避免的。制定这套机制的困难在于需要多方介入，包括企业、监管部门。

南方周末：“互联互通”后，一旦发生网络安全问题，是否会给平台监管带来挑战？

许可：网络平台责任一般指的是平台运营者对网络平台内经营者的责任承担问题。与此不同，按照工信部的目前规定来看，主要产生的是民法典中关于网络用户利用网络侵害他人民事权益的网络侵权责任。对此，权利人有权通知平台采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施，平台依法履行后续通知和断开链接的义务。

除民事责任外，如果网络平台中传播的外链属于不良信息、违法信息，网络平台可能要承担的是行政责任。这也是之前一些网络平台管控外部链接的重要理由。对于平台来说，对外链的审查是有较大难度的。

既然是按照法律要求开放，是否允许互联网平台抗辩？审查义务和行政责任会降低吗？如果没有降低，这也意味着平台将会负担更多审查成本，采用更多技术手段、人力和物力去做审查。

邓峰：如果要求一个App对另外一个App的链接展示是直接、透明且完整的，那可能会存在责任边界不清的问题。如何界定两家App的关系？

如果是适用电子商务法，看作是平台与经营者关系，但在当前的监管要求下，平台很难在事前或事后进行特定的措施。如果是适用于消费者权益保护法中的展销会规则，一旦互联互通后出现产品、服务纠纷，几乎能断定相关主体要承担连带责任。

“监管应保持高度的弹性和敏捷性”

南方周末：巨头“握手”是否会加剧市场垄断？

许可：有可能。美国基础电信业的互联互通，最早是由美国AT&T公司提出的，它是当时美国本土最大的电信企业，此外还有很多各地的小型电信运营商，他们由于没有和美国电报电信公司互联，依靠缝隙中的市场存活下来。随着小型电信运营商接受互联互通，用户逐渐被AT&T公司吸引过去，后者逐渐成为法定垄断者。

从已有的经验来看，互联互通与市场竞争没有必然关系，可能是促进竞争，也可能会阻碍竞争，完全取决于具体的场景和商业发展模式。“互联互通”的规则也可能会随着研究而改变。因为互联网发展态势就是迅速迭代的，相应的监管政策和法律也要随时改变。

邓峰：由于互联网“互联互通”在全世界都没有能够借鉴的案子，对非公共产品强制要求互联互通，可以参照19世纪下半叶的美国铁路“互联互通”。当时的美国铁路都是私人企业通过取得州议会的特许权建立的，并非今天的模式。尽管还有其他因素，但当时互联互通扩大了领先者的优势，最终客运流量大的公司收购了客运流量小的公司，美国铁路出现快速合并狂潮。“互联互通”后，大概率会固化甚至扩大现有竞争者在市场份额上的优势。

分析互联网行业的互联互通，首先要区分纵向竞争和横向竞争。对于纵向竞争的企业而言，短期内是会产生帮助。比如，购物网站接入即时通讯平台，可以利用社交流量开拓市场，双方是处于互补关系的上下游。长期来看，也未必有利。如果大家都能在微信打开淘宝的所有产品，还有动力下载淘宝吗？

在同一市场提供服务的企业互联互通后，原本基于产品内容展开竞争的基础，转变为流量竞争，谁的流量多谁势必会吸引更多的消费者。横向竞争的“互联互通”会加剧当前领先者的优势。

互联网平台的复杂性在于，既有横向关系又有纵向关系。互联网平台除了提供具体产品的服务外，还是广告商。在广告这一层面上，大多数互联网平台都是横向市场，竞争的是流量资源。

从这个角度来看，“互联互通”可能会改变当前互联网行业的竞争关系，产生新的竞争问题。一旦出现新的滥用市场支配地位行为，不仅要审查横向关系，还要进入最难的纵向关系审查，执法难度增大。

南方周末：7月14日腾讯和阿里可能互相开放生态的消息流出后，拼多多、有赞、微盟、蘑菇街等股价都有明显下跌。超级平台“互联互通”，对互联网生态和中小企业会带来什么影响？

许可：由于中国很多竞争都是依托平台生态的竞争。这个规定可能会带来平台生态的改变，必然也会对之前的经营模式和经营方式方法产生冲击。当生态模式改变后，会有新的竞争方法和企业产生。目前还没有办法评估信息开放具体会如何影响互联网平台内部的生态。

资本市场之所以会产生反应，更多是来自于不确定性。市场具有弹性，但还不知道市场恢复与重建时间有多长，也不知道市场改变的过程中哪些人要去负担成本，有赢家，必然也有输家。

核心问题在于，面对市场的不确定性，监管更应保持高度的弹性和敏捷性，第一个原则是总体保持定力，第二个原则是干预宁浅勿深，第三个原则是适时回调，保持与市场共同进步和开放的心态。

杜创：开放过程中，对不同企业可能会有不同的影响。比如，ABC三家企业中，其中两家相互开放，剩余那家会处于更弱势的地位，其服务数量可能会下降。超级巨头的互联互通，到底带来的是正效应还是负效应存在不确定性。

根据经济学理论，所有平台相互联通，能够确保总收益产量会更大，服务量会增加。同样，全平台联通也涉及成本问题，这里还需要细致评判。